Олег Лавричев: «В закон о гособоронзаказе нужно внести конструктивные изменения»
Генеральный директор АО «АПЗ», председатель комитета по экономике и промышленности Законодательного собрания Нижегородской области Олег Лавричев выступил на заседании Совета по законодательному обеспечению оборонно-промышленного комплекса и военно-технического сотрудничества при Совете Федерации Федерального Собрания РФ на тему «Правоприменительная практика в сфере выполнения государственного оборонного заказа: состояние и проблемы».
Мы публикуем полный текст выступления Олега Лавричева.
– Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. №275 «О государственном оборонном заказе» был принят во исполнение перечня поручений Президента РФ по итогам совещания по вопросу соответствия качества вооружения и военной техники современным требованиям развития Вооруженных сил РФ и военно-технического сотрудничества от 11 ноября 2009 г. N мк 2340. Авторы законопроекта указывали, что он разработан в целях законодательного решения назревших проблем в области формирования, размещения и выполнения гособоронзаказа.
Однако после внесения поправок в ФЗ-275 «О государственном оборонном заказе», резко изменяющих порядок финансирования ГОЗа, с 1 сентября 2015 года экономическое состояние предприятий-комплектаторов, участвующих в выполнении госпрограммы вооружения резко осложнилось, возникли угрозы срыва госконтрактов. Руководители оборонных предприятий Нижегородской области выступили с инициативой пересмотра ряда норм закона. В результате работы, проведенной совместно с Нижегородским Заксобранием, Комитетами ГД РФ по обороне, по промышленности, по экономике, региональным правительством, Нижегородской Ассоциацией промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленной палатой региона, Прокуратурой Нижегородской области 3 июля 2016 года Президентом РФ в данный закон были внесены изменения, которые решили часть проблем. В частности:
Предусмотрено возмещение затрат из авансовых платежей на формирование запаса материалов, необходимых для исполнения госконтрактов. Однако такое право предоставлено исключительно головному исполнителю, а не всем исполнителям в кооперации.
Теперь законопроект обязывает государственного заказчика известить уполномоченный банк о согласованном размере прибыли, подлежащем перечислению. Это условие дополнительно позволяет зафиксировать момент частичного исполнения госконтракта и зафиксировать прибыль, остающуюся в полном распоряжении предприятия, что ранее можно было сделать только после исполнения ГК конечным поставщиком, что по срокам может выходить за 1 год и более.
Дополнительно разрешено списание денежных средств с отдельного счета для перечисления физическим лицам денежных выплат, связанных с предоставлением работникам гарантий и компенсаций, предусмотренных ТК РФ, а также процентов по кредитам, взятым в уполномоченном банке для исполнения контрактов.
Однако, несмотря на ряд принятых мер, остается актуальной необходимость дальнейшего решения острых вопросов, осложняющих работу предприятий в новых условиях финансирования. В рамках внесенных изменений сейчас у предприятий нет возможности реализовывать социальные программы поддержки и мотивации персонала, обслуживать текущие кредиты, взятые ранее в неуполномоченных банках. Покупка дорогостоящего оборудования может быть признана нецелевыми расходами и грозить руководителю уголовной ответственностью. Требования целевого расходования средств государственного оборонного заказа ужесточаются.
Остановлюсь на основных моментах, касающихся новых изменений в Кодекс об административных правонарушениях и Уголовный кодекс страны в части усиления ответственности за правонарушения в сфере ГОЗа.
(Из обращения НАПП от 1.12.2016г. к председателю Государственной Думы РФ В.Володину)
Несмотря на то, что более 60% ФЗ-275 посвящено ужесточению ответственности за выполнение ГОЗа, что статьей 285.1 Уголовного кодекса Российской Федерации и статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях уже предусмотрены меры наказания за нецелевое расходование бюджетных средств, появляются новые инициативы, направленные на всё большее усиление ответственности в данной сфере.
Так, в настоящее время в Государственной Думе Российской Федерации находятся на рассмотрении проекты федеральных законов о внесении изменений в КоАП РФ, УК РФ и УПК РФ №4979-7 и №5198-7 в части усиления ответственности за преступления, правонарушения в сфере государственного оборонного заказа, внесённые Правительством Российской Федерации.
Проект ФЗ №4979-7 «О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за правонарушения в сфере государственного оборонного заказа» вносит предложение по изменению статьи 15.14 КоАП РФ «Нецелевое использование бюджетных средств» в части увеличения высшего предела наказания в десять раз по сравнению с действующей редакцией, то есть до 500 тысяч рублей.Из-за отсутствия четких критериев и рамок в определении «нецелевого использования бюджетных средств» федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции контроля и надзора в сфере ГОЗа, по своему внутреннему убеждению может усмотреть в действиях исполнителя нарушения и отнести их к нецелевому использованию бюджетных средств.
В то же время достаточно существенная разница между низшим (от 100 тыс. рублей) и высшим (до 500 тыс. рублей) пределами наказания за данное правонарушение в итоге отрицательно скажется на объективности при назначении наказания. Предложение дополнить УК РФ статьей 201 «Нецелевое расходование финансовых средств, предназначенных для выполнения заданий ГОЗа» в предложенной редакции не будет способствовать справедливому назначению наказания. Крупным размером в настоящей статье признается сумма денежных средств, превышающая 1,5 млн рублей, а особо крупным размером – предлагается сумма в 7,5 млн рублей. По нашему мнению, предлагаемые проектом закона величины крупного и особо крупного размера являются сильно заниженными. В современной обстановке стоимость приобретения одного высокотехнологичного станка может быть порядка 12-40 млн рублей. Поэтому порядок измерения величины ущерба должны быть значительно выше, ведь речь идет уже об уголовной ответственности, преступлении и всех вытекающих последствиях для лица, которое может быть осуждено за него.
Возможность назначения одного из наказаний, предусмотренных статьей, отводит главную роль в сфере назначения наказания правосознанию судьи, которое носит оценочный характер и не поддается детальной и полной конкретизации. Поэтому для максимального исключения человеческого фактора, в данном случае правосознания судьи, выносящего приговор, необходимо установить более узкие рамки для выбора наказания.
Поэтому считаем необходимым внести следующие изменения в предлагаемые проекты законов:
•определить конкретные критерии ответственности лиц;
•уменьшить величины возможного наказания;
• увеличить крупный и особо крупный размер так, чтобы они были соизмеримы с уголовной ответственностью и экономически обоснованы;
•конкретизировать, раскрыть понятие «нецелевого расходования финансовых средств, предназначенных для выполнения заданий государственного оборонного заказа».
Кроме того, в настоящее время предприятия, выполняющие задания ГОЗа, работают в рамках Федерального закона №275 с изменениями в части создания межведомственной системы контроля за использованием бюджетных средств при размещении и выполнении государственного оборонного заказа. Аналитика и мониторинг действия закона в данной редакции и практика правоприменения данных изменений будут ясны, по нашему мнению, не ранее 1 полугодия 2017 года – после рассмотрения результатов и анализа выполнения ГОЗа 2016 года. Таким образом считаем, что вопросы усиления финансовой дисциплины должны быть обоснованы правоприменительной практикой.
2.К сожалению, решение о возмещении части затрат на формирование страховых производственных запасов июльскими изменениями в закон предусмотрено только для головных исполнителей.
Необходимо распространить право возмещать затраты на формирование запаса материалов, комплектующих для исполнения госконтрактов из авансовых платежей до исполнения государственного контракта и на исполнителей по всей цепочке производственной кооперации. И не ограничивать это длительностью технологического процесса свыше 6 месяцев, поскольку исполнители заранее заказывают ПКИ и материалы, а эта стадия процесса занимает значительный отрезок времени и не входит в технологический цикл.
3. Необходимо рассмотреть возможность увеличения суммы денежных средств на оплату иных расходов в месяц. Об этом говорят многие регионы. Так, согласно инициативе Законодательного собрания Калужской области, данная сумма обозначается в размере 10 млн рублей в месяц. Мы же предлагаем несколько изменить сам подход к формулировке этого пункта, а именно разрешать предприятию использовать средства на оплату иных расходов, исходя из общей суммы контракта (определенный процент от суммы контракта), но не менее 3 млн руб.
4. Также необходимо разрешить предприятиям ОПК обязательное возмещение с отдельного счета затрат на проезд и найм жилья работниками во время нахождения в командировке. Кроме того, учитывая дефицит квалифицированных кадров и необходимость привлечения молодых специалистов, требуется законодательно возмещать с отдельного счёта затраты на выплаты стимулирующего характера, направленные на дополнительную мотивацию персонала, которая связана с возмещением процентов по ипотеке, отчислениями за добровольное медицинское страхование работников, в негосударственный пенсионный фонд, за повышение квалификации работников, выполняющих ГОЗ.
5. Правительство РФ в целях обеспечения и стимулирования выполнения ГОЗа вправе определять примерные условия государственных контрактов. На практике оказывается, что данные условия ретранслируются и на последующие уровни кооперации, при этом становятся не примерными, а обязательными. В этом смысле получается навязывание головниками исполнителям несвойственных обязательств и приводит к увеличению сроков заключения договоров.
6.Действующая редакция закона исключает возможность обслуживания текущих кредитных портфелей: возврат с отдельного счета сумм займов, кредитов и процентов, полученных в неуполномоченных банках, в том числе ранее привлечённых для создания дополнительных производственных мощностей и страховых запасов с целью выполнения показателей Государственной программы вооружений на 2011-2020 гг. Это очень негативно влияет на экономику предприятий ОПК. Законодатель не разрешил по отдельному счету приобретение иностранной валюты на закупку оборудования, инструмента, комплектующих и материалов у иностранных производителей. Также законодательно закрепленная возможность возврата с отдельного счета займов, кредитов и процентов по ним, полученных ранее в неуполномоченных банках на создание страховых запасов, приобретение необходимого оборудования, создание производственных мощностей под заказы по ГОЗу, позволила бы значительно улучшить финансово-экономическое состояние предприятий ОПК. Считаю необходимым продолжать работу в этом направлении и добиваться закрепления указанных норм на законодательном уровне.
7. Отказ непосредственных изготовителей сырья и материалов в поставке продукции в рамках ГОЗа (из предложений Прокуратуры Нижегородской области).
В соответствии со ст.14 ФЗ-275 (в редакции закона ФЗ-159) имеются лишь два основания, когда завод-изготовитель обязан быть поставщиком товара:
– хозяйствующий субъект включен в установленном порядке в реестр единственных поставщиков (исполнителей, подрядчиков);
– хозяйствующий субъект является единственным производителем продукции по ГОЗу, использование которой предусмотрено конструкторской или иной документацией, либо требованиями государственного заказчика.
При этом нередко участвующее в производственной цепочке по исполнению ГОЗа предприятие-монополист отказывается поставлять товар, что срывает исполнение ГОЗа и влечет наложение штрафов на всех исполнителей данногоГОЗа.
Обязанность предприятия-изготовителя осуществлять поставки продукции в рамках ГОЗа лишь по принципу первоначального звена кооперации делает данный вопрос актуальным для последующего рассмотрения.
8. Государственный заказчик обеспечивает авансирование и оплату поставок продукции по ГОЗу в соответствии с условиями государственных контрактов. Но на момент формирования начальных цен госконтрактов, которые выставляются на конкурс, нет информации о размерах авансирования. Поэтому при отсутствии такой информации в плановой цене изделий сложно точно учесть сумму процентов по коммерческим кредитам, размер которых зависит от суммы привлекаемых средств.
9. Приобретение драгоценных металлов, драгоценных камней и монет из драгоценных металлов в рамках исполнения ГОЗа (из предложений Прокуратуры Нижегородской области) в соответствии с п.8ст.8.4 ФЗ от 29.12.2012г. ФЗ-275 по отдельному счету у кредитных организаций не допускается. При этом в оборонной промышленности зачастую необходимо использовать драгоценные металлы. Так, к примеру, московское предприятие ОАО «Аурат», являющееся производителем прочих основных неорганических веществ, поставляющее ПАО «Нител» химические соединения драгоценных металлов в целях выполнения последним ГОЗа, приобретает драгоценные металлы, в том числе и у кредитных организаций.
Важно разграничить запрет на приобретение у кредитных организаций драгоценных металлов, драгоценных камней и монет из драгоценных металлов в целях извлечения прибыли либо в целях конвертации российского рубля и приобретение драгоценных металлов в промышленных целях (что на данный момент законом не определено). Необходимо внести изменения в ФЗ-275, предусматривающие право головного исполнителя (исполнителя) приобретения у кредитных организаций драгоценных металлов в производственных целях.
10. В настоящее время существует противоречие между нормами Налогового кодекса РФ, Трудового кодекса РФ и требованиями ФЗ-275по уплате налоговых платежей и страховых взносов.
(Из предложений Прокуратуры Нижегородской области)
В соответствии со ст.8.4 ФЗ-275по отдельному счету не допускается выдача денежных средств физическим лицам, за исключением оплаты труда, при условии одновременной уплаты соответствующих налогов и страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.
Вместе с тем, согласно ст.226 Налогового кодекса РФ, налоговый агент производит исчисление, удержание и перечисление в бюджет налога на доходы физических лиц с заработной платы один раз в месяц при окончательном расчете дохода сотрудника по итогам каждого месяца, за который ему был начислен доход.
При этом снятие два раза в месяц (в соответствии с Трудовым кодексом РФ) с отдельного счета денежных средств, направленных на оплату труда, исполнение обязанности по одновременной уплате соответствующих налогов и страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования будет противоречить Налоговому кодексу РФ.
Необходимо инициировать изменения, приводящие в соответствие Налоговый кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ и ФЗ-275, изложив п.3 ст.8.4 ФЗ-275в следующей редакции: «выдача денежных средств физическим лицам, за исключением оплаты труда, при условии ежемесячной уплаты соответствующих налогов и страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования».
11. Цели и принципы государственного регулирования цен на продукцию по ГОЗу идут вразрез с существующими реалиями, например:
– стимулирование снижения затрат на поставки продукции по государственному оборонному заказу;
– соблюдение баланса интересов государственного заказчика и головного исполнителя, исполнителя на практике не соблюдаются. По факту используемые в настоящее время исполнителями/соисполнителями ГОЗа индексы-дефляторы (Приказ №37 Минэкономразвития) отстают от реальных темпов инфляции, что в итоге ведет к необоснованному занижению цен на изделия. Поэтому крайне необходимо вносить коррективы в методику ценообразования продукции по ГОЗу.
Предприятия ОПК сейчас работают на пределе возможностей – выполняя повышенное задание по ГОЗу. Значимость стоящих перед отраслью задач трудно переоценить в сложившейся геополитической обстановке. Поэтому мы рассчитываем, что голос предприятий ОПК о необходимости внесения конструктивных изменений в ФЗ-275, которые помогут улучшить их работу и способствовать своевременному выполнению ГОЗа, в итоге будет услышан законодателями.
Подготовлено пресс-службой АО «АПЗ».
« Еще один ресурсный центр в Арзамасе А будут ли комплексы для контроля за состоянием дорог? »
